本案主要涉及行政协议的范围中政府特许经营协议的类型，以及行政协议的解除等具体问题。政府特许经营协议是指，行政机关在有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入领域，与公民协商一致，授予其参与公共工程或者基础设施建设的特许权的协议。一般来说，行政机关通过颁发授权书或者签订协议的形式，授予公民或者企业特许权，由私人开采国家所有的资源或者建设政府监管的公共基础设施项目。私人在获得政府许可的经营权后，承担有关设施的修建、更新改造及经营责任，全部费用均由私人承担，从开发、利用资源中收回成本并赢得利润。在特许合同期满后，私人应当将所有设施交还政府有关部门。行政诉讼法第十二条第一款第十一项的规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”《行政协议解释》对于行政协议范围的认定也包含了政府特许经营协议，其在第二条第一款第一项规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；……”该案中，根据《市政公用事业特许经营管理办法》第二条以及《湖南省市政公用事业特许经营条例》第三条第一款第二项相关规定可知，《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》中所涉及的怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目属于市政公用事业特许经营范围。由此可见，《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》是怀化市环境卫生管理处在履行公共行政管理职能过程中与深圳市信能环保科技有限公司协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，是一个行政协议。

湖南省怀化市鹤城区人民法院

行 政 判 决 书

（2017）湘1202行初81号

原告怀化市信能环保科技有限公司，住所地:湖南省怀化市鹤城区人民北路188号。

法定代表人韩旭，执行董事。

委托代理人彭定群（特别授权），湖南星邦律师事务所律师。

委托代理人师树源，男，1991年2月15日出生，汉族，系怀化市信能环保科技有限公司工作人员。

被告怀化市环境卫生管理处，住所地：湖南省怀化市鹤城区铁北南路70号。

法定代表人夏立庆，主任。

委托代理人唐永国（特别授权），男，1969年11月12日出生，汉族，系怀化市环境卫生管理处法制科科长。

委托代理人彭际均，湖南宏峰律师事务所律师。

原告怀化市信能环保科技有限公司诉被告怀化市环境卫生管理处、怀化市城市管理和行政执法局行政协议及行政赔偿一案，于2017年8月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年8月14日、15日分别向被告怀化市环境卫生管理处、怀化市城市管理和行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月12日进行了第一次公开开庭审理。原告怀化市信能环保科技有限公司的委托代理人彭定群、师树源、被告怀化市环境卫生管理处的委托代理人唐永国、彭际均、被告怀化市城市管理和行政执法局出庭应诉负责人刘兴山到庭参加诉讼。因在第一次庭审中，原告提出鉴定申请，本院根据原告的申请委托鉴定机构进行了鉴定，并于2018年10月18日进行了第二次公开开庭审理。原告怀化市信能环保科技有限公司的委托代理人彭定群、被告怀化市环境卫生管理处的委托代理人唐永国、彭际均、被告怀化市城市管理和行政执法局出庭应诉负责人刘兴山及被告委托代理人梁高运到庭参加诉讼。经审理后，本院认为怀化市环境卫生管理处是本案适格的被告，怀化市城市管理和行政执法局不是本案适格的被告，故于2018年11月8日作出（2017）湘1202行初81号行政裁定，驳回原告怀化市信能环保科技有限公司对被告怀化市城市管理和行政执法局的起诉。本案现已审理终结。

原告怀化市信能环保科技有限公司诉称：怀化市环境卫生管理处（下称“环卫处”）系怀化市城市管理和行政执法局（下称“城管局”）的下属机构及事业单位。2010年4月28日环卫处与深圳市信能环保科技有限公司（下称“深圳信能”）签订了《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》（以下称“协议书”），《协议书》约定将怀化市第二垃圾填埋场的沼气收集、开发、利用及沼气资源的受益权授予深圳信能一家，并为深圳信能在原有场地内免费解决施工用地。协议书签订后，深圳信能为便于项目的开发、管理及为当地创税的考虑，在怀化市设立了全资项目公司即怀化市信能环保科技有限公司（下称“怀化信能”）。2010年11月15日，原告怀化信能与深圳信能及环卫处（时任城管局副局长的夏立庆代表环卫处在三方协议上签字）签订了《关于怀化市第二垃圾场沼气治理与循环利用项目的三方协议》(下称“三方协议”)，《三方协议》约定所有《协议书》中深圳信能所承担的权利及义务全部由原告怀化信能履行。《协议书》及《三方协议》签订后，深圳信能及原告一直在为项目的开发而努力及进行投入，如编制项目可行性研究报告，2011年6月28日第一次通过怀化市环保局环评评审，2011年8月12日通过湖南省环保厅环评批复，并于2011年经市公用事业局及市分管领导批准后向怀化市发改委提交申请项目核准。随后一直因城管局及其下属机构环卫处未能为原告解决施工用地的违约行为而致项目建设工作延后。尽管如此，原告仍然在想方设法推进项目的开发，如2012年初曾自行在项目附近的村子协调到了一块地，但终因2012年3月怀化市绕城高速项目部在原告项目选址处距离约30米的地方建设炸药仓库（存在重大安全隐患）而延后。后原告又自行选择了新的施工建设场地，并开始办理相应的手续。2015年10月14日获得怀化市环境保护局批准的一期装机2MW的环评批复；2015年12月22日获得国网湖南电力公司怀化供电分公司颁发的一期装机2MW的发电工程接入批准函；2016年1月经怀化市鹤城区城南街道办事处池回村民委员会同意，原告与村民签订了《土地租用协议》并进行了土地平整准备土建施工；同时与设备厂家签订了发电机组和预处理等采购合同。期间原告为项目开发付出了大量的人力、物力及资金等成本。

2016年6月16日城管局在未告知及听取原告申辩意见，未举行听证，以及原告的特许经营权未经法律程序被撤销的情况下，授权怀化正诚项目管理有限公司对怀化市第二生活垃圾处理场沼气发电项目特许经营权进行国内公开招标，并于2016年8月5日与湖南中技环保能源股份有限公司（下称“中技公司”）签订《怀化市第二生活垃圾卫生填埋场沼气发电项目特许经营权合作协议》（下称“合作协议”），以行政许可协议的方式将湖南省怀化市第二生活垃圾处理场沼气发电特许经营权授予中技公司。城管局的行为从根本上违反了其下属机构环卫处与原告签署的《协议书》的约定，导致原告无法实现《协议书》目的，损害了原告的信赖利益。城管局与中技公司签订《合作协议》的行为，已表明城管局及其下属机构环卫处不会履行《协议书》的内容，该行为不仅违法、违约，还给原告造成了巨大的经济损失。原告为维护自身的合法权益，诉至法院，请求：1、判令解除原告与被告怀化市城市管理和行政执法局下属机构被告怀化市环境卫生管理处签署的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》；2、判令两被告共同赔偿原告300万元的经济损失；3、判令两被告共同承担本案诉讼费用。

在审理过程中，原告以其为确定损失金额而申请了鉴定，因鉴定而产生的鉴定费用属于原告的损失，该损失因被告原因而产生为由，增加诉讼请求：鉴定费由被告承担。

原告怀化市信能环保科技有限公司提交了下列证据（均系复印件）:第一组证据：1、《协议书》；2、《三方协议》；3、《关于怀化市第二垃圾场沼气治理与循环利用项目的补充协议》，1-3号证据拟证明⑴被告将怀化市第二垃圾填埋场的沼气收集、开发、利用及沼气资源的受益权授予原告一家，即已经授予原告涉案项目的独占特许权；⑵被告承诺为原告在原有场地内免费解决施工用地的事实；⑶深圳信能为本案项目的开发及管理在怀化市设立了项目公司，即怀化信能公司，投入了巨大的人力、物力及资金等成本；⑷证明原被告签署的《协议书》从未解除，至今合法有效。

第二组证据：1、2010-2013年的日记账及2014-2017年的在建工程三栏式明细账和会计核算报告、流水账单二份，2、（1）怀化信能申请报告（信能字[2011]02号），（2）预审意见（怀环[2011]42号），（3）审批意见—湘环评表[2011]93号，（4）原告与怀化市环境保护科学研究所签订的《合同书》，（5）怀环审[2015]155号，（6）怀电函[2015]4号，（7）《土地租赁合同》；3、（1）原告与南京碳环生物质能源有限公司签署的《预处理系统设备买卖合同》，（2）原告与江苏常开电气科技股份有限公司签署的《设备供应合同》，（3）原告与济南柴油机股份有限公司签署的《工业品买卖合同》，（4）原告与怀化市电力勘测设计院签署的《湖南省电力建设工程设计合同》，1-3号证据拟证明⑴原告一直在履行与环卫处签署的《三方协议》，一直在推进项目的开发，并付出了巨大的人力、物力和资金等成本；⑵被告的违约行为致原告的投入无法收回，给原告造成了300万元的经济损失。

第三组证据：潮州市市政城市生活垃圾处理场沼气综合利用项目合作协议书、潮州百川畅银新能源有限公司2014年至2016年的资产负债表和利润表、驻马店百川畅银新能源有限公司2016年的资产负债表和利润表、奉化市填埋场填埋气体综合利用合作协议、奉化百川畅银新能源有限公司2016年的资产负债表和利润表，拟证明⑴单机发电所产生的年利润不低于180万元，原告主张120万元预期可得利润是合理合法的；⑵被告的违约行为导致原告的投入无法收回，给原告造成了300万元的经济损失。

第四组证据：1、怀化市人民政府专题会议纪要[2016]第30次、招标公告、中标通知书；2、原告向怀化市人民政府提交的《行政复议申请书》；3、怀化市人民政府《行政复议决定书》，1-3号证据拟证明⑴城管局对怀化市第二生活垃圾处理场沼气发电项目特许经营权进行国内公开招标前，未告知及听取原告申辩意见，未举行听证，损害了原告的信赖利益,城管局的招标行为系违法的；⑵在原告特许经营权未被撤销的情况下，城管局将案涉特许经营权授予中技公司，损害了原告利益，违法了法律、法规及相关规章的规定，也违背了行政行为所具有的确定力、公定力及约束力，行政部门既然将特许经营权授予原告了，在未经法定程序撤销、废止或改变的情况下，不得再授予他人；⑶针对被告城管局的招标行为及与湖南中技环保能源股份有限公司签订《怀化市第二生活垃圾卫生填埋场沼气发电项目特许经营权合作协议书》的行政许可行为，原告提起了行政复议，怀化市人民政府作出了行政复议决定书，维持了城管局作出的特许经营行为。

第五组证据：1、怀公事[2014]23号文件及办公室公文处理单1-746；2、怀城执法[2015]17号文件及办公室公文处理单，1-2号证据拟证明⑴被告环卫处将案涉独占特许经营权授予原告一家,原告获得该经营权是基于市政府分管领导的同意及被告对市场的考察及筛选，被告与原告通过竞争性谈判，才将经营权授予原告；⑵被告承诺为原告在原有场地内免费解决施工用地的事实，但一直未解决，导致无法通过政府有关部门批准；⑶原告一直在履行协议书，前期做了大量的筹备工作，投入了巨大的人力、物力及资金等成本；⑷案涉项目一直未大力推动的原因不在于原告，而在于被告没有为原告解决施工用地，及历经5任市政府领导和政府批文原因（城管局及市公用事业管理局均认可，详见证据）；⑸原告主张逾期可得利益数额符合市场情形。环卫处考察结果，深圳信能公司柳州项目，2010年签订合同，2012年施工进入试运行，2013年3月并网进入正式营运阶段，5台机组同时发电，发电年收益为1100万元，单台机组收益220万元；桂林项目，2011年3月开工建设，2012年8月并网运行，2台机器发电，发电年收益370万元，单台机组收益185万元。本案涉项目原定4台发电机组。

第六组证据：1、城管局权力清单、怀政办发[2015]45号，拟证明⑴环卫处为城管局下属机构；⑵城市垃圾处置行政许可职权属于城管局，不论2015年8月份之前该职权是否属于城管局，2010年环卫处经市政府分管领导同意后将案涉特许经营权授予原告后，现对城管局具有约束力。2015年后，基于职权与职责对等原则，环卫处无权行使该职权，有关案涉特许经营权的事宜应由城管局负责处理，协议书内环卫处享有的权利和应履行的义务应由城管局来承接。同时现环卫处还是城管局的下属机构。

第七组证据：1、湘方会鉴字[2018]第002号司法鉴定意见书，拟证明损失金额763036.41元；2、No.17548230增值税普通发票，拟证明鉴定费损失金额18900元。

另外，在鉴定过程中，根据鉴定机构湖南方兴会计师事务所有限公司的鉴定要求，原告怀化市信能环保科技有限公司补充提交了下列证据材料（均系复印件）：1、技术咨询合同对应2011-2012年明细账（记0022、记0045）；2、合同书对应2015年明细账（记0003）；3、土地租赁合同（账务日期20160215）；4、设计合同（P-201512-96）对应2016年明细账（记0003、2016-记0001）；5、2014.11-2017.6银行对账单；6、2010.1-2017.7明细账；7、2014.1-2017.3往来明细账。

被告怀化市环境卫生管理处辩称：l、被答辩人与怀化市环境卫生管理处签署的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》未经特许经营与招投标程序，为无效合同。

2、被答辩人系2010年4月28日与怀化市环境卫生管理处签署的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》，依《协议书》应于2011年底建成投产，而直至2016年5月尚未开工建设，明显履约不能且违约，其过错在被答辩人，损失责任由被答辩人自行承担。被答辩人诉称：“因城管局及其下属机构环卫处未能为原告解决施工用地的违约行为而导致项目建设工作延后。”《协议书》约定“一、…6、甲方应为乙方在原有场地内免费解决施工用地”。湖南中技中标后也是在原垃圾场用地内解决的建设用地，被答辩人不愿在原垃圾场内施工建设而要自己另找地建设其一切责任在被答辩人自身，被答辩人的此项诉称没有事实和合同依据。

3、诉争所涉垃圾发电项目特许经营许可招投标时答辩人已与被答辩人协商，被答辩人已同意原《协议书》终止履行，而由被答辩人母公司河南百川畅银环保能源股份有限公司参与了投标，投标时签署了对其它单位投标无异议的承诺，答辩人授予项目特许经营前《协议书》已协商解除。

4、被答辩人证明损失金额的证据不足。⑴记帐凭证、费用报销单、工资明细：①无原始依据、无正式发票，真实性、合法性无法确认;②往来作支出记帐;③代开税务发票冲帐，无实际已支出证明;④未经审批，不符合会计报帐要求。⑵2011年3月l日怀化市环境卫生管理处已明确通知原告，2011年底未投入使用，则对合同予以终止，2011年底以后开支原告没法律依据主张。⑶因《协议书》为无效合同，无违约责任和信赖利益可言，被答辩人诉称“导致原告无法实现《协议书》目的，损害了原告的信赖利益”没有依据。

综上，被答辩人诉讼请求应予驳回。

被告怀化市环境卫生管理处在法定举证期限内提交了下列证据（均系复印件）：1、《湖南省怀化市第二垃圾处理沼气治理与循环利用协议书》一份、《怀化市环境卫生管理处关于加快怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目建议的函》一份，拟证明⑴协议书为原告与怀化市环卫处签订，未经特许经营和招投标;⑵怀化市环卫处与深圳市信能环保科技有限公司协议约定怀化市第二生活垃圾处理场沼气利用发电项目建成投成投产时间为2011年底;⑶协议书约定：被告在原场地内为原告解决施工用地;⑷被告于2011年3月3日向原告下达了2011年年底终止合同的通知;2、招标文件购买登记表、法定代表人授权书、承诺书、投票不排序表各一份，拟证明原告母公司河南百川畅银环保能源股份有限公司亲自报名参加投标，承诺对其他单位投标没有异议。评标结果原告方评分最低，且与中标单位相比差距很大，原告方全面履约能力低；3、建设项目规划选址意见、土地租赁合同，拟证明诉争项目最后选址在怀化市第二生活垃圾处理场用地红线范围内。

为查明案件事实，本院依职权调取了下列证据（均系复印件）：1、本院于2017年6月21日作出的（2017）湘1202行初7号行政裁定书；2、怀政办发[2010]32号《怀化市人民政府办公室关于印发怀化市公用事业管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》;3、怀政办发[2015]45号《怀化市人民政府办公室关于印发怀化市城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；4、怀办[2015]46号《中共怀化市委办公室、怀化市人民政府办公室关于进一步深化城市行政执法和环卫管理体制改革的通知》。

经庭审质证，原、被告提出以下质证意见：

原告对被告怀化市环境卫生管理处提交的1号证据中的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》三性无异议，证明目的有异议，对《怀化市环境卫生管理处关于加快怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目建议的函》三性均有异议；对2号证据真实性无异议，合法性、关联性均有异议；对3号证据真实性无异议，证明目的有异议，该证据与被告怀化市环境卫生管理处的待证目的无关。

被告怀化市环境卫生管理处对原告提交的第一组证据真实性无异议，该协议签订不合法，是无效协议，因此不能实现原告的证明目的；第二组证据的1号证据票据太多，真实性无法确定，且原告提供的票据存在以下问题，具体如下：1、往来账作支出记账（具体有15项共计824410.5元），不能计算为公司的项目支出；2、只有员工崔新松代开税务发票冲账，无实际支出证明（具体有8项共计196176元），且证明上述款项已实际支出的证据不足；3、未经审批，不符合会计报账制度要求（具体有9项共计33990.33元），不能作为支出计算；4、2016年6月已正式重新招标，2016年7月13日河南百川公司正式提交投标报告，2016年7月13日后应为扩大开支（共计125607.58元），应由原告自负；第二组证据的2号证据真实性、合法性无异议，但对证明目的及关联性有异议，2011年在合同期限内原告在做事，被告没有异议，垃圾场内本身有地可用，因此原告根本不需要去垃圾场外租赁土地，故原告签订的《土地租赁合同》与环卫处没有关系；第二组证据的3号证据三性均有异议，证明目的也有异议，这几份协议是都是在重新招投标之后才签订，这是为诉讼准备的恶意行为。综上，原告提交的第二组证据不能达到原告的证明目的;第三组证据真实性不能确定，证明目的有异议，都是原告公司自己的核算，且本案的合同为无效合同，就没有信赖利益可言；第四组证据只有复印件，原告没有提供证据出处，故对其真实性有异议，且该组证据不能达到原告的证明目的，同时该组证据所反映内容与原告的证明目的相悖；第五组证据真实性不确定，证明目的和关联性有异议；第六组证据因原告没有说明证据来源，故对其真实性无法确定，对其证明目的也有异议，该组证据不能达到原告的证明目的；第七组证据的1号证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议，该鉴定意见的鉴定金额是763036.41元，但是2016年7月28日原告向怀化市人民政府申请行政复议时，其在复议意见书中已经自认（第四页第1行-第3行）2014年被告已通知原告项目需要重新招标，并建议项目在招标后再开工，故2015年1月以后原告的开支属于扩大损失开支，根据该鉴定意见可知，从2015年1月开始原告的开支金额共计414183.1元应该剔除，只应认定原告的开支金额为348853.31元，特别是在2016年7月21日发放了项目特许经营许可中标书后，原告从2016年8月1日开始还开支了102773.19元，可见原告确实存在扩大损失开支的行为；第七组证据的2号证据三性无异议。

被告怀化市环境卫生管理处对原告根据鉴定机构湖南方兴会计师事务所有限公司的鉴定要求补充提交的证据质证意见如下：1号证据，从该技术咨询合同上看，公章很新，故对其真实性存疑，且该技术咨询合同上的乙方长沙市玺成工程技术咨询有限责任公司是否有环评技术咨询的资质，因原告没有提供相关证据，故对其合法性也有异议；2号证据，从该合同书上看，公章很新，故对其真实性存疑，合法性无异议，2015年被告已经通知原告该项目要重新招标，所以原告没有必要再作环评；3号证据，该土地租赁合同上的公章和签字明显不同，故对其真实性存疑，关联性、合法性都有异议，另该合同是2016年签订，而被告于2015年已经通知原告该项目要重新招标，且2010年签订的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》中明确约定在原有的垃圾场内免费解决施工用地，所以原告没有必要在垃圾场之外再找地；4号证据，该设计合同纸张很新，故对其真实性存疑，且已过法定举证期限，另对关联性有异议，该合同是2015年12月份签订的合同，而那时被告已经通知原告该项目要重新招标，故原告没有必要再签订该份合同；5-7号证据已过法定举证期限，原来在庭上没有提交过。

原告及被告怀化市环境卫生管理处对本院依职权调取的证据真实性均无异议。

经审查，本院对上述证据认证如下：

被告怀化市环境卫生管理处提交的1号证据中的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》系本案合法性审查对象，不作为单一证据进行认证，《怀化市环境卫生管理处关于加快怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目建议的函》具备证据法定形式要件，与本案有关联性，本院予以确认；2号证据，具备证据法定形式要件，与本案有关联性，本院予以确认；3号证据与本案无关联性，本院不予确认。

原告提交的第一组证据中的1号证据与被告怀化市环境卫生管理处提交的1号证据中的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》系同一证据，本院已作评判，2号、3号证据具备法定形式要件，与本案有关联性，本院予以确认；第二组证据因在本案审理过程中本院根据原告的申请委托湖南方兴会计师事务所有限公司对2010年10月19日至2017年3月31日期间怀化市信能环保科技有限公司为建设运营怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目而发生的资产购置、运营成本、费用及其他支出总额进行了鉴定，湖南方兴会计师事务所有限公司已于2018年8月24日作出了湘方会鉴字[2018]第002号《司法鉴定意见书》即原告提交的第七组证据中的1号证据，故本院对该组证据不作单一评判，将结合湘方会鉴字[2018]第002号《司法鉴定意见书》予以综合认定；第三组证据与本案无关联性，本院不予确认；第四、五组证据具备法定形式要件，与本案有关联性，本院予以确认；第六组证据不符合法定形式要件，本院不予确认；第七组证据中的1号证据即湘方会鉴字[2018]第002号《司法鉴定意见书》，被告怀化市环境卫生管理处对真实性无异议，该证据具备法定形式要件，与本案有关联性，本院予以确认；2号证据，被告怀化市环境卫生管理处对三性均无异议，具备证据法定形式要件，与本案有关联性，本院予以确认。

在鉴定过程中，原告根据鉴定机构湖南方兴会计师事务所有限公司的鉴定要求补充提交的证据，因本院已对湘方会鉴字[2018]第002号《司法鉴定意见书》进行了评判，故对上述证据不再作单一认证。

本院依职权调取的证据，符合证据真实性、合法性、关联性要求，且各方当事人均无异议，可以作为定案依据。

经审理查明：2010年4月28日，被告怀化市环境卫生管理处作为甲方与乙方深圳市信能环保科技有限公司签订《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》，该协议中载明：“甲乙双方经过友好协商，就采用乙方垃圾填埋场沼气治理与综合利用技术，综合治理怀化市垃圾填埋场一事达成了如下协议：一、甲方的权利和义务：1、甲方同意乙方对怀化市垃圾填埋场进行沼气收集和资源化利用。2、甲方同意，协议期间垃圾填埋场的沼气收集、开发、利用及沼气资源的受益权授予乙方一家。……6、甲方应为乙方在原有场地内免费解决施工用地，协助乙方解决人力招聘等方面的问题，尽量争取为项目提供优惠政策（包括税收、环保项目贷款）支持。二、乙方的权利和义务：1、乙方负责项目所需设备、技术及其相应施工安装全部投资。2、乙方拥有沼气项目的开发权以及乙方投资的项目资产的全部处置权，以及项目沼气的受益权（包括CDM项目温室气体减排量CERs），乙方在合法范围内自主行使该处置权和受益权。3、本协议签订后，乙方应派出专家对填埋场进行现场勘探，提出沼气综合治理与利用的整体解决方案，包括：沼气收集的全套技术与设备选型方案以及沼气综合利用方案，并负责申请项目建设许可证。4、乙方应当在甲方的协助下完成填埋场沼气治理与综合利用项目的环评及核准，没有特殊情况，办完手续后，争取三个月内开始项目施工，九个月内开始沼气收集工作，2011年底前争取建成投产。……四、沼气发电项目经营期限原则上为20年，根据填埋场运行实际情况，经双方同意，可适当延期或缩短经营期限。……五、未尽事宜，双方另行协商，签订补充协议，与本协议有同等效力。……”2010年10月，深圳市信能环保科技有限公司在怀化市成立了公司即本案原告怀化市信能环保科技有限公司。2010年11月15日，被告怀化市环境卫生管理处作为甲方与乙方深圳市信能环保科技有限公司、丙方怀化市信能环保科技有限公司签订《关于怀化市第二垃圾场沼气治理与循环利用项目的三方协议》，该三方协议中载明：“甲、乙、丙三方本着自愿、公平、诚实信用的原则，经充分协商达成如下协议：1、根据甲、乙双方2010年4月28日签订的《湖南怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目合作协议书》，乙方对甲方拥有的垃圾填埋场进行沼气治理与综合利用，为了保证项目便于开发及管理，乙方在当地成立法人公司即怀化市信能环保科技有限公司（以下简称“丙方”）作为业主进行开发此项目，所有关于《湖南怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目合作协议书》中乙方所承担的权利及义务全部由丙方履行。”2011年3月1日，被告怀化市环境卫生管理处作出《关于加快怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目建议的函》。2011年4月13日，原告怀化市信能环保科技有限公司作出信能字[2011]02号《关于<湖南省怀化市第二垃圾卫生填埋场沼气治理与循环利用项目>的申请报告》，怀化市公用事业管理局于2011年6月16日在该报告上签署了意见。2011年6月28日，怀化市环境保护局作出怀环[2011]42号《关于对怀化市第二垃圾处理场沼气发电项目环境影响报告表的预审意见》。2011年7月11日，被告怀化市环境卫生管理处作为甲方与乙方怀化市信能环保科技有限公司签订《关于怀化市第二垃圾场沼气治理与循环利用项目的补充协议》，该补充协议中载明：“由于原有协议内没有明确垃圾的今后用途，甲、乙双方本着自愿、公平、诚实信用的原则，经充分协商达成如下协议：随着怀化市经济发展，甲方今后垃圾用途发生改变沼气减少导致乙方不能发电，甲方不承担乙方任何经济损失，同时乙方不得向甲方提出赔偿、补偿等问题，损失由乙方自行承担。”2011年8月12日，湖南省环境保护厅作出湘环评表[2011]93号《审批意见》。2014年6月5日，怀化市公用事业管理局作出怀公事[2014]23号《关于继续实施第二垃圾场沼气治理与循环利用项目的请示》，请求怀化市人民政府同意由深圳市信能环保科技有限公司继续实施怀化市第二垃圾场沼气治理与循环利用项目。2015年5月24日，怀化市信能环保科技有限公司作为甲方与乙方怀化市环境保护科学研究所签订《合同书》。2015年8月20日，怀化市城市管理和行政执法局作出怀城执法[2015]17号《关于市二垃圾场沼气治理项目情况的报告》，并于2015年8月21日将该报告提交怀化市人民政府审批。2015年10月14日，怀化市环境保护局作出怀环审[2015]155号《关于对怀化市信能环保科技有限公司怀化市第二垃圾填埋场沼气治理与循环利用项目环境影响报告表的批复》。2015年12月22日，国网湖南省电力公司怀化供电分公司作出《国网怀化供电公司关于怀化市第二垃圾填埋场沼气治理与循环利用项目发电工程接入系统评审意见的函》。2016年6月，怀化市城市管理和行政执法局委托怀化正诚项目管理有限公司对怀化市第二生活垃圾处理场沼气发电项目特许经营权进行公开招标。2016年7月21日，怀化市城市管理和行政执法局向湖南中技环保能源股份有限公司发出《中标通知书》。2016年8月5日，怀化市城市管理和行政执法局与湖南中技环保能源股份有限公司签订《怀化市第二生活垃圾卫生填埋场沼气发电项目特许经营合作协议书》。2016年8月24日，原告怀化市信能环保科技有限公司向怀化市人民政府申请行政复议并提交了落款时间为“2016年7月28日”的《行政复议申请书》，请求怀化市人民政府撤销被申请人怀化市城市管理和行政执法局将湖南省怀化市第二生活垃圾处理场沼气发电特许经营权授予湖南中技环保能源股份有限公司的行政许可。2016年12月2日，怀化市人民政府作出怀府复决字[2016]122号《行政复议决定书》维持了被申请人怀化市城市管理和行政执法局作出的特许经营行为。原告怀化市信能环保科技有限公司不服，于2017年1月12日以怀化市城市管理和行政执法局、怀化市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，诉讼请求是：“1、请求确认被告市城管局与第三人中技能源股份有限公司签订的《怀化市第二生活垃圾卫生填埋场沼气发电项目特许经营权合作协议书》的行政许可行为违法，并撤销被告市政府作出的编号为怀府复决字[2016]122号《行政复议决定书》；2、判令解除原告与被告市城管局下属机构怀化市环境卫生管理处签署的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》；3、判令被告市城管局赔偿原告300万元的经济损失；4、判令被告承担本案诉讼费用。”本院于同日受理了该案。2017年6月21日，本院以怀化市信能环保科技有限公司在该案中起诉了两个不同的行政行为，违反“一案一诉”的诉讼原则为由，作出（2017）湘1202行初7号行政裁定，驳回了怀化市信能环保科技有限公司的起诉。2017年8月11日，原告怀化市信能环保科技有限公司以怀化市城市管理和行政执法局、怀化市环境卫生管理处为被告向本院提起行政诉讼，请求：1、判令解除原告与被告怀化市城市管理和行政执法局下属机构被告怀化市环境卫生管理处签署的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》；2、判令两被告共同赔偿原告300万元的经济损失；3、判令两被告共同承担本案诉讼费用。

另查明，怀政办发[2010]32号《怀化市人民政府办公室关于印发〈怀化市公用事业管理局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》中载明怀化市公用事业管理局的主要职责包括研究制定和组织实施环境卫生、园林绿化、给排水、污水处理、户外广告、公园、城市照明设施、城市垃圾集中处置以及市政基础设施的管理与维护等行业的中长期规划和年度工作计划，负责城区垃圾的集中处置和垃圾处理场的营运、管理工作。怀政办发[2015]45号《怀化市人民政府办公室关于印发〈怀化市城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》中载明整合原市城市管理行政执法局、原市公用事业管理局的职责，还载明怀化市城市管理和行政执法局的主要职责包括研究制定和组织实施环境卫生、园林绿化、给排水、污水处理、户外广告、公园、城市照明设施、城市垃圾集中处置以及市政基础设施的管理与维护等行业的中长期规划和年度工作计划，负责城区生活垃圾的集中处置和垃圾处理场的管理工作，另载明其管理市环境卫生管理处等事业单位。怀办[2015]46号《中共怀化市委办公室、怀化市人民政府办公室关于进一步深化城市行政执法和环卫管理体制改革的通知》中载明调整环境卫生管理体制，市级负责环卫设施的建设、垃圾的集中处理等职责，还载明保留市环境卫生管理处机关和垃圾处理场。

在本案审理过程中，原告怀化市信能环保科技有限公司于2017年10月12日申请对其提供的第二组证据中的第一项证据进行会计鉴定（具体鉴定项目为：2010年10月19日至2017年3月31日期间怀化市信能环保科技有限公司为运营而支出的全部资金总额，即与“日记账”及“在建工程三栏式明细账”相对应的所有凭据，包括但不限于记账凭证，银行提供的各类凭据、流水，发票等纳税凭据及收据，费用报销单及费用报销说明，工资发放表及社保缴纳凭据、车票、资金内部往来申请单等），后其将鉴定事项变更为：2010年10月19日至2017年3月31日期间怀化市信能环保科技有限公司为建设运营怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目而发生的资产购置、运营成本、费用、税金及其他支出总额。本院委托湖南方兴会计师事务所有限公司对原告怀化市信能环保科技有限公司申请的鉴定事项进行鉴定。2018年8月24日，湖南方兴会计师事务所有限公司作出湘方会鉴字[2018]第002号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：2010年10月19日至2017年3月31日期间怀化市信能环保科技有限公司为建设运营怀化市第二垃圾处理场沼气治理及循环利用项目而发生的资产购置、运营成本、费用、税金及其他支出总额是763036.41元。原告怀化市信能环保科技有限公司委托鉴定花费鉴定费18900元。

本院认为，关于本案适格被告的问题，本院已制作（2017）湘1202行初81号行政裁定，认定怀化市环境卫生管理处是本案适格的被告，怀化市城市管理和行政执法局不是本案适格的被告。

本案的主要争议焦点为：一、涉案的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》是否为行政协议；二、原告要求解除涉案的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》的诉讼请求是否应予以支持；三、原告要求被告赔偿300万元经济损失的诉讼请求是否应予以支持。

关于争议焦点一，根据《市政公用事业特许经营管理办法》第二条“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”以及《湖南省市政公用事业特许经营条例》第三条第一款第（二）项“本省行政区域内涉及公共资源配置和直接关系公共利益的下列行业可以实行特许经营：……（二）城市污水处理、垃圾处理；……”之规定可知，涉案的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》中所涉及的怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目属于市政公用事业特许经营范围，由此可见上述协议是怀化市环境卫生管理处在履行公共行政管理职能过程中与深圳市信能环保科技有限公司协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”规定的行政协议。

关于争议焦点二，被告怀化市环境卫生管理处提出涉案的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》在涉案项目特许经营权重新招投标前已经协商解除。对此，《中华人民共和国合同法》第九十六条规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。”本案中，被告怀化市环境卫生管理处未能提供证据证明涉案的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》已经依法解除，故对被告怀化市环境卫生管理处的上述意见，本院不予采纳。《市政公用事业特许经营管理办法》第三条规定：“实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定。”第八条规定：“主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者：（一）提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标；（二）根据招标条件，对特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人；（三）组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许经营权授予对象；（四）向社会公示中标结果，公示时间不少于20天；（五）公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者（以下简称“获得特许经营权的企业”）签订特许经营协议。”《湖南省市政公用事业特许经营条例》第二条规定：“本条例所称市政公用事业特许经营，是指政府通过招标等公平竞争方式，许可特定经营者在一定期限、一定地域范围内经营某项市政公共产品或者提供某项公共服务。”第十条规定：“设区的市、自治州、县（市、区）人民政府决定实施特许经营的市政公用事业项目，由市政公用事业主管部门会同发展改革、财政、价格、国有资产管理等部门，根据城市规划、市政公用事业各专业规划、经济和社会发展要求等进行论证，并公开征求有关部门和公众意见或者听证后，制定实施方案，报本级人民政府批准。跨行政区域的市政公用事业项目的特许经营实施方案，由有关人民政府共同组织制定，报共同的上一级人民政府批准。前款规定的特许经营实施方案，应当报省建设行政主管部门备案。”根据上述法律规定可知，涉案协议所涉及的项目应当依法组织招标。而本案中，被告怀化市环境卫生管理处未能提供证据证明其与深圳市信能环保科技有限公司签订涉案协议依照上述法律规定进行了招标，其行政行为违反了法定程序，故本院依法确认被告怀化市环境卫生管理处作出的上述行政行为违法。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”根据审理查明的事实可知，涉案的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》中所涉及的怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目已经由案外人湖南中技环保能源股份有限公司通过招标方式取得，该协议已经不能继续履行，协议目的无法实现，现原告请求解除涉案的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》，符合上述合同法的规定，且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，故对原告的上述诉讼请求，本院予以支持。

关于争议焦点三，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”如前所述，涉案协议解除是被告怀化市环境卫生管理处的行政行为违法所致，故其应当赔偿原告怀化市信能环保科技有限公司的相应损失。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，本院根据原告的申请委托湖南方兴会计师事务所有限公司进行了鉴定，湖南方兴会计师事务所有限公司作出了湘方会鉴字[2018]第002号《司法鉴定意见书》。对此，被告怀化市环境卫生管理处提出了原告怀化市信能环保科技有限公司2015年1月以后的开支（根据鉴定意见计算共计为414183.1元）属于扩大损失的开支，应从鉴定意见所反映的支出总额中剔除的意见。本院认为，根据审理查明的事实可知，深圳市信能环保科技有限公司为开发建设案涉项目而注册成立了怀化市信能环保科技有限公司，进行项目建设准备、维持公司正常运行，实际支出且记入公司账目的各项费用，为该项目的建设所必需，为直接损失，应予支持。《中华人民共和国合同法》第一百一十九条规定：“当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿。当事人因防止损失扩大而支出的合理费用，由违约方承担。”从原、被告提交的证据可知，原告怀化市信能环保科技有限公司最迟在2016年7月28日已经知道涉案的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》所涉及的怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目已经由案外人湖南中技环保能源股份有限公司通过招标方式取得，涉案协议已无继续履行的可能，其应当采取适当措施防止损失的扩大，但其未采取适当措施致使损失扩大，故怀化市信能环保科技有限公司2016年7月28日以后为建设运营怀化市第二垃圾处理场沼气治理及循环利用项目而发生的资产购置、运营成本、费用、税金及其他支出金额（根据鉴定意见计算共计为91715.53元）应从上述鉴定意见所反映的支出总额中予以扣减，即被告怀化市环境卫生管理处应赔偿原告怀化市信能环保科技有限公司损失的金额为671320.88元（763036.41元-91715.53元=671320.88元）。原告怀化市信能环保科技有限公司主张的预期可得利润120万元，不属于直接损失，本院不予支持。

综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条、《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条、第一百一十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：

一、确认被告怀化市环境卫生管理处2010年4月28日与深圳市信能环保科技有限公司签订《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》的行政行为违法；

二、解除被告怀化市环境卫生管理处2010年4月28日与深圳市信能环保科技有限公司签订的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》；

三、被告怀化市环境卫生管理处于本判决生效之日起30日内赔偿原告怀化市信能环保科技有限公司损失人民币671320.88元；

四、驳回原告怀化市信能环保科技有限公司的其他诉讼请求。

如果未按照本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费50元及鉴定费18900元，由被告怀化市环境卫生管理处负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。

审　判　长　　旷　洁

审　判　员　　李　兰

人民陪审员　　罗德田

二〇一八年十一月八日

代理书记员　　邱　羽