中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申8467号

案件基本情况

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宁波高登控股有限公司。

法定代表人：王杰，总经理。

委托诉讼代理人：龚海峰，浙江共业律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：泗阳县人民政府。住所地：江苏省宿迁市泗阳县北京中路16号。

法定代表人：马伟，县长。

委托诉讼代理人：刘凯、李涛，工作人员。

再审申请人宁波高登控股有限公司（以下简称高登公司）诉被申请人泗阳县人民政府（以下简称泗阳县政府）批准收回国有土地使用权一案，江苏省宿迁市中级人民法院于2016年3月2日作出（2015）宿中行初字第00092号行政裁定，驳回高登公司的起诉。高登有限公司不服提起上诉，江苏省高级人民法院于2016年10月12日作出（2016）苏行终729号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。高登公司仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、汪军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院查明，2010年4月，江苏舍得房地产开发有限公司（以下简称舍得公司）以出让方式取得位于泗阳县××北侧××大道东侧地块土地使用权，该地块出让宗地编号为2010B3，宗地总面积为54170平方米。舍得公司和泗阳县国土资源局（以下简称泗阳县国土局）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并取得了国有土地使用权证书。2013年7月1日，舍得公司向泗阳县政府提交《申请书》。2013年7月3日，泗阳县国土局向泗阳县政府提交泗国土资发［2013］156号《关于收回江苏舍得房地产开发有限公司土地使用权的请示》，同日，泗阳县国土局制作泗国土收呈（2013）9号《收回国有土地使用权呈报表》。2013年7月4日，泗阳县国土局和舍得公司签订《协议书》一份，同日泗阳县国土局制作泗国土收告发［2013］09号《收回土地使用权告知书》，并于次日将该《告知书》送达舍得公司，舍得公司表示放弃听证。2013年7月12日，泗阳县国土局制作泗国土收处发［2013］09号《收回国有土地使用权决定书》，并于同日送达舍得公司。高登公司认为泗阳县政府2013年7月3日在《收回国有土地使用权呈报表》上作出的批准收回舍得公司的行政行为违法，诉请法院予以撤销。另查明，根据浙江省宁波市中级人民法院作出的（2013）浙甬商外初字第82号民事判决，高登公司作为宁波电机制造有限公司（以下简称宁波电机公司）的债权人，舍得公司作为保证人对该笔债务附有连带清偿责任。2014年3月20日，浙江省宁波市中级人民法院向泗阳县国土局发出《协助执行通知书》，要求协助查封舍得公司国有土地使用权。2014年3月24日，泗阳县国土局将收回舍得公司国有土地使用权的相关材料邮寄江苏省宁波市中级人民法院。2014年4月21日，高登公司向泗阳县政府提交《关于请求立即撤销泗阳县国土局（泗国土收处发［2013］09号）〈收回国有土地使用权决定书〉，切实维护债权人利益的函》。高登公司未曾对舍得公司被收回的土地使用权采取保全措施或者设定担保物权。高登公司提起本案诉讼，认为泗阳县政府在《收回土地使用权呈报表》上作出批准收回舍得公司的土地使用权的行政行为违法，应当予以撤销。

一审法院认为

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，起诉人应当与被诉行政行为有利害关系方能提起行政诉讼。判断是否存在利害关系主要应从三个方面进行考量：起诉人对案件是否存在合法权益；该合法权益是否受到行政行为的直接影响；该合法权益与被诉行政行为之间是否存在因果关系。本案中，高登公司作为舍得公司的普通债权人，其合法权益在其债权的实现，其债权的实现又依赖于舍得公司财产。本案中，舍得公司的国有土地使用权被收回后，根据泗阳县国土局和舍得公司签订的《协议书》，合同解除后，泗阳国土局退还了舍得公司土地出让金等费用，舍得公司的财产没有不当减少，没有影响舍得公司偿还债务的能力。同时，收回国有土地使用权的行为和高登公司债权能否得到实现之间属于间接的利害关系。高登公司的债权能否实现还受到其他因素的影响，如是否存在其他优先债权、舍得公司的还款意愿等，故即便高登公司的债权没有得到实现，收回国有土地使用权的行为也并非其权利受损唯一的和显而易见的致害原因，因此，高登公司不具备提起本案诉讼的原告主体资格。同时，行政机关作出的涉及行政相对人财产的羁束性行政行为，都会减少行政相对人的财产，影响其偿还债务的能力，如果赋予行政相对人的一般债权人行政诉讼原告主体资格，将会使得行政行为的效力长期处于不确定状态，影响行政效率，不利于社会管理秩序的实现。债权人应当主要依照民事法律规定，采取要求债务人提供担保等措施，保障债权的清偿，而非提起行政诉讼。本案高登公司并没有对舍得公司的国有土地使用权采取抵押或者保全等措施，使其债权特定化，故其不具备本案原告的主体资格。一审法院裁定驳回高登公司的起诉。

二审法院认为

二审法院认为，本案被诉的是泗阳县政府对《收回国有土地使用权呈报表》的批准行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项规定，行政行为对当事人合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉。本案被诉的行政行为是泗阳县政府对泗阳县国土局呈报的《收回土地使用权呈报表》的内部审批行为，该行为并不对外发生法律效力，并不直接影响土地使用权人的权益，不属于人民法院行政案件的受案范围。高登公司作为舍得公司的普通债权人，其与泗阳县国土局收回案涉国有土地使用权行为也不存在法律上的利害关系。因此，一审法院裁定驳回高登公司的起诉并无不当。二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。

再审理由

高登公司向本院申请再审，请求依法撤销一、二审裁定，指令原审法院继续审理。主要事实和理由为：1．被申请人收回涉案土地使用权的行为，属于非法转移财产；2．涉案土地使用权收回行为未经公告程序违法。3．涉案土地出让金退还的款项未被支付到舍得公司的开户银行账户中，而是支付到了泗阳当地国有企业银行账户；4．再审申请人作为舍得公司债权人，与被诉行政行为具有利害关系，且是否保全与判定利害关系无关；5．再审申请人诉请的审批行为包含多项内容，并非单一内容的审批行为，原审法院遗漏诉讼请求。

本院经审查，进一步确认了以下事实：

2010年4月26日，泗阳县国土局与舍得公司法定代表人陈思宇签订《国有建设用地使用权出让合同》，其中约定：“第四条本合同项下出让宗地编号为2010B3，宗地总面积大写伍万肆仟壹佰柒拾平方米（小写54170平方米）；第六条出让人同意在2011年6月30日前将出让宗地交付受让人；第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写贰仟零叁拾壹万叁仟柒佰伍拾元整（小写20313750元）；第九条本合同项下宗地的定金为人民币大写肆佰零陆万元整（小写4060000元），定金抵作土地出让价款；第十条受让人同意按照本条第一款第（二）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（二）按以下时间和金额分2期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币大写壹仟贰佰万元整（小写12000000元），付款时间：2010年5月22日之前。第二期人民币大写捌佰叁拾壹万叁仟柒佰伍拾元整（小写8313750元），付款时间：2011年4月20日之前。第三十一条受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权”。2010年10月28日，舍得公司取得上述国有土地使用权证，其中初审意见中载明：“土地出让金及契税已足额缴齐”。2010年10月25日，泗阳县发展和改革局作出《县发改局关于江苏舍得房地产开发有限公司北京路北侧、洪泽湖大道东侧地块开发项目核准的批复》，同意涉案地块房地产项目开发立项。2010年10月22日，泗阳县住房和城乡建设局向舍得公司颁发《建设用地规划许可证》。2013年7月1日，舍得公司向泗阳县政府提交《申请书》，内容为：“因我公司资金不足无力继续投资该项目建设，现申请终止履行3213232010CR0025号《国有建设用地使用权出让合同》，退还81.255亩国有土地使用权，并请求你县退还我公司缴纳的土地出让金2031.375万元，同时恳请你县免于扣除合同定金406万元和免予征收土地闲置费406.275万元。如涉及相关债权债务由本公司及本人承担。”2013年7月3日，泗阳县国土局作出《关于收回江苏舍得房地产开发有限公司土地使用权的请示》，内容为：“建议如下：1．解除《国有建设用地使用权出让合同》（编号为3213232010CR0025），收回位于北京××路北侧、洪泽湖大道东侧的81.255亩国有土地使用权；撤销泗地供字［2010］36号批准文件，收回该公司81.255亩国有土地使用权；注销该公司国有土地使用证（土地证号为泗国用（2010）第1016027号）和土地登记。2．根据县领导在县经济开发区和县金融办《关于处置江苏舍得房地产开发有限公司土地使用权的请示》的批示意见，免予扣除舍得公司的合同定金406万元和免予征收土地闲置费406.275万元。由我局与江苏舍得房地产开发有限公司签订协议书，并由县财政退还土地出让金2031.375万元。当否，请批示。”2013年7月3日，泗阳县国土局和泗阳县政府分别在《收回土地使用权呈报表》上盖章同意收回涉案地块土地使用权。2013年7月4日，泗阳县国土局（甲方）和舍得公司（乙方）签订协议书，约定：“1．甲乙双方自愿于本协议签订之日起解除《国有建设用地使用权出让合同》；2．甲方依法收回乙方81.255亩国有土地使用权；3．根据县政府批示，甲方退还乙方土地出让金2031.375万元；4．乙方取得的土地使用权所有相关手续交还甲方；5．乙方在此地块上发生的所有债权由乙方自行承担（包括泗他项（2013）第049号土地他项权利证明书所记载抵押给江苏吴江农村商业银行股份有限公司泗阳支行的伍仟万元贷款）。”

关于高登公司诉宁波电机公司、江苏明宇电气股份有限公司（以下简称明宇公司）、舍得公司、宁波盾力电机制造有限公司（以下简称盾力电机公司）、陈晓明委托开立信用证纠纷一案，浙江省宁波市中级人民法院于2013年11月14日作出（2013）浙甬商外初字第82号民事判决，该判决认定的事实包括：明宇公司、舍得房地产公司、盾力电机公司、陈晓明自愿为宁波宇斯浦进出口有限公司（后更名为高登公司）与宁波电机公司之间形成于2012年3月1日至2014年2月28日期间的债权提供最高额为10000000美元的担保，担保期间为自单笔债务履行期届满之日起两年，保证范围为债务本金、利息、罚息、违约金、损害赔偿金和为实现债权而实际发生的费用。判决：一、宁波电机公司于判决生效之日起七日内偿还高登公司垫付款及其他费用17291794.90元人民币，支付违约金3458359元人民币，合计20750153.90元人民币；二、明宇公司、舍得公司、盾力电机公司、陈晓明对宁波电机公司上述应履行的付款义务承担连带责任，其在承担保证责任后，有权向宁波电机公司追偿。该判决已经发生法律效力。

本院认为

本院认为，综合高登公司的再审申请理由及原审裁判意见，本案争议的焦点在于：

一、关于本案收回国有土地使用权的性质问题

经检索，目前涉及国有土地使用权收回问题的规定主要集中在以下法律规范中：1．《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”2．《土地管理法》第八十条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”根据该规定，除了《土地管理法》第五十八条规定的情况，对第五十八条不执行，临时使用土地期满拒不归还，或者不按照批准的用途使用国有土地的也存在通过责令交还、收回国有土地使用权的情形。3．国土资源部制定的《闲置土地处置办法》也规定有国有土地的收回情形。该办法将闲置土地的原因区分为属于政府、政府有关部门的行为造成闲置和非政府、政府有关部门的行为造成闲置两种情况。其中第八条对属于政府、政府有关部门的行为造成土地闲置的情形进行了列举，并规定经审核属实的，依照该办法第十二条和第十三条规定处置。第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：……（四）协议有偿收回国有建设用地使用权……”第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”第十四条对非政府、政府有关部门的行为造成土地闲置的规定了处理方式，“……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”另外，国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知（［1997］国土［法］字第153号）对收回土地使用权行政决定按照行政处理决定和行政处罚决定两种法律性质作了细致的区分。对照上述规定并具体到本案，首先是舍得公司于2013年7月1日向泗阳县政府递交《申请书》，以资金不足无力继续投资建设为由，申请终止履行《国有建设用地使用权出让合同》。其次，同年7月2日泗阳县国土局就解除《国有建设用地使用权出让合同》、收回案涉国有土地使用权作出书面请示。同日，泗阳县国土局和泗阳县政府分别在《收回土地使用权呈报表》上盖章同意收回案涉国有土地使用权。再次，同年7月4日泗阳县国土局与舍得公司签订协议，内容是解除《国有建设用地使用权出让合同》、泗阳县国土局收回案涉国有土地使用权、退还土地出让金。需要注意的是，2010年《国有建设用地使用权出让合同》第三十一条就是有关受让人可主动申请终止合同履行、退还土地以及后续处理的内容，即当事人约定的合同解除条款。最后，同年7月12日，泗阳县国土局向舍得公司作出收回国有土地使用权决定书并送达。本案国有土地使用权的收回，虽然最终的结果及表现形式是泗阳县国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》这种行政处理决定，但本质上是源于泗阳县国土局与舍得公司双方达成的合意，这种合意既包含在2010年《国有建设用地使用权出让合同》第三十一条约定解除条款中，也体现在2013年7月4日双方签订的协议书中。泗阳县国土局作出《收回国有土地使用权决定书》，只是对协议的具体履行行为。本案不符合《土地管理法》第五十八条、第八十条规定的情形，亦未按照《闲置土地处置办法》规定的程序进行调查和处置，因此该“协议收回”不属于上述规定中的法定收回。

二、关于泗阳县政府是否为本案适格被告的问题

本案一、二审裁判作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条作出了相同规定。该规定强调在经上级行政机关批准——无论该批准行为是否法定——的情况下，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为起诉对象。就本案而言，高登公司起诉指向的行政行为系泗阳县政府批准由泗阳县国土局收回案涉国有土地使用权，具体表现为泗阳县政府在《收回土地使用权呈报表》上盖章同意。该批准行为只是国有土地使用权收回过程中的一个阶段性行为，直接对外发生法律效力的不是批准行为，而是经政府批准后土地主管部门实施的国有土地使用权收回行为。作出收回案涉国有土地使用权决定的是泗阳县国土局。高登公司以泗阳县政府为被告、起诉批准行为，不符合法律规定。

三、关于高登公司作为普通债权人是否具备提起本案诉讼的原告资格问题

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”根据该规定，普通债权人一般情况下不具备原告主体资格，但除外情况是行政机关在作出行政行为时对相关债权依法应予保护或者应予考虑。

前述已经阐明，本案国有土地使用权收回并非法定收回，而是协议收回。泗阳县国土局与舍得公司2010年4月签订的《国有建设用地使用权出让合同》以及2013年7月4日签订的《协议书》，无论作为行政协议还是民事协议，人民法院审理时均可在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下适用民事法律规范，《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第七十四条规定：“因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。撤销权的行使范围以债权人的债权为限。债权人行使撤销权的必要费用，由债务人负担。”债权人撤销权制度的目的在于保全责任财产。具体到本案，高登公司未对案涉国有土地使用权设定抵押权，也未在民事诉讼中申请并由人民法院对案涉国有土地使用权采取保全措施，其作为债权人能否行使撤销权呢？首先，高登公司为宁波电机公司债务提供担保，承担保证责任的时间发生于2012年9月，而本案舍得公司与泗阳县国土局实施处分案涉国有土地使用权的时间发生在2013年7月，即舍得公司作为保证人对高登公司承担担保责任在先，案涉国有土地使用权处分行为在后。其次，高登公司提起本案行政诉讼之前，相关民事争议已经民事诉讼处理，浙江省宁波市中级人民法院生效民事判决确认，舍得公司作为保证人对宁波电机公司的付款义务承担连带清偿责任。据此，舍得公司作为保证人负有担保全部债权实现的义务，且不以主合同债务人宁波电机公司财产被依法强制执行而不能履行债务为前提。舍得公司承担担保责任的财产应是公司全部财产，若无2013年7月4日舍得公司与泗阳县国土局签订《协议书》及嗣后泗阳县国土局作出《收回国有土地使用权决定书》，案涉国有土地使用权即属于舍得公司的责任财产。再次，2013年7月4日舍得公司与泗阳县国土局签订《协议书》，约定双方解除《国有建设用地使用权出让合同》，舍得公司将国有土地使用权手续交还，泗阳县国土局收回81.255亩国有土地使用权并退还土地出让金2031.375万元。由于舍得公司早在2010年10月28日即已取得案涉国有土地使用权证，故2013年7月4日订立《协议书》将土地使用权退回，是一个新的不动产转让行为，对价为2031.375万元。该转让行为是否符合《合同法》第七十四条中规定的“以明显不合理的低价转让财产”呢？《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十九条规定：“对于合同法第七十四条规定的‘明显不合理的低价’，人民法院应当以交易当地一般经营者的判断，并参考交易当时交易地的物价部门指导价或者市场交易价，结合其他相关因素综合考虑予以确认。转让价格达不到交易时交易地的指导价或者市场交易价百分之七十的，一般可以视为明显不合理的低价；对转让价格高于当地指导价或者市场交易价百分之三十的，一般可以视为明显不合理的高价。”对此问题，本院以为，本案系国有土地使用权的协议收回，《协议书》签订当时案涉土地使用权的价格是多少，协议约定的对价是否属于明显不合理的低价，同时行使该处分行为后是否使得舍得公司不具有足够资产清偿债权人高登公司的债权，清偿资力减少而危害债权实现，属于人民法院实体审理的范围。在起诉审查阶段，难以准确判断。泗阳县国土局在签订该协议、收回国有土地使用权时，应考虑到该行为对包括舍得公司在内的所有债权人利益的影响。高登公司作为债权人之一，与收回国有土地使用权行为具有法律上的利害关系，依法具备原告资格。需要说明的是，本案高登公司系舍得公司的普通债权人，《协议书》中载明案涉土地使用权设定有抵押即存在有财产担保的优先债权人，泗他项（2013）第049号土地他项权利证明书记载有抵押给江苏吴江农村商业银行股份有限公司泗阳支行的伍仟万元贷款。该抵押权是否依法成立，抵押权所担保的债权是否实现，抵押权人是否行使权利等事实，均需要在实体审理程序中一并查明。

基于上述分析，一审法院认为高登公司不具备原告主体资格认定错误，但二审法院认为高登公司诉泗阳县政府批准行为不属于人民法院行政案件受案范围是正确的。由于高登公司所诉对象及被告错误，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，原审法院裁定驳回起诉，处理结果并无不当。如高登公司认为舍得公司国有土地使用权被收回损害其债权，仍可以泗阳县国土局为被告，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，且其因本次诉讼所耽误的时间不应计入起诉期限。

综上，高登公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人宁波高登控股有限公司的再审申请。

审判长　　白雅丽

审判员　　耿宝建

审判员　　汪　军

二〇一八年十二月十九日

法官助理    沈   堃

书记员    王   婷