【裁判要点】

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。因项目建设涉及公共利益需要，政府批准收回土地使用权用人国有土地使用权，具有法定职权和法定理由。

土地储备机构只是市、县级人民政府批准成立的事业单位，《土地储备管理办法》并没有授权其实施收回国有土地使用权的行为，市、县级人民政府或国土资源管理部门可以委托土地储备机构实施收回国有土地使用权的行为。土地收储中心与土地使用权人签订国有土地使用权收回协议，实质上是受政府委托实施的行为，应当视为政府行使行政职权的行为，国有土地使用权收回协议的签订主体并非平等民事主体，双方属于管理与被管理的关系。同时，国有土地使用权收回协议内容涉及收回土地使用权人国有土地使用权和补偿事宜，具有行政法上的权利义务关系。综上，土地收储中心与土地使用权人签订的国有土地使用权收回协议属于行政协议。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）最高法行申947号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：重庆秦皇建材有限公司，住所地重庆市万州区上海大道9号。

法定代表人：王国富，该公司总经理。

委托代理人：彭仕明，重庆瑞月永华律师事务所律师。

委托代理人：喻少如，重庆瑞月永华律师事务所律师。

重庆秦皇建材有限公司（以下简称秦皇建材公司）因诉重庆市万州区人民政府（以下简称万州区政府）解除行政协议一案，不服重庆市高级人民法院（2015）渝高法行终字第00350号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

2014年9月25日，重庆市万州区土地收购储备中心（以下简称万州土地收储中心）制定《秦皇建材有限公司陈家坝秦皇联办砂石场土地收储方案》（以下简称《土地收储方案》），确定因万州长江三桥建设涉及公共利益需要，根据2014年3月17日万州区委常委会关于长江三桥建设所涉秦皇建材公司砂石场搬迁工作会议要求，拟采取依法有偿收回的方式收储秦皇建材公司于2007年以挂牌出让方式取得的位于江南新区大石六组范围8168.33平方米国有土地使用权。收回主体为万州区政府，收储具体实施单位为万州土地收储中心，拟定该宗土地收储补偿总价为700万元。此前，该宗土地使用用途已由原普通仓库用地调整为公园绿地（G1）。2014年10月9日，万州区政府根据万州区国土资源局书面请示，以万州府土【2014】106号批复同意收回秦皇建材公司位于陈家坝街道大石六组范围8168.33平方米国有土地使用权，并要求万州土地收储中心具体实施土地收储工作，与秦皇公司签订土地收回《协议书》。2014年10月10日，秦皇建材公司与万州土地收储中心签订《协议书》，同意万州区政府收回该宗土地及其在江南新区范围内占用的所有场地。2015年9月17日，秦皇建材公司向重庆市第二中级人民法院提起诉讼，请求解除《协议书》。

重庆市第二中级人民法院（2015）渝二中法行初字第00070号行政裁定认为，秦皇建材公司与万州土地收储中心签订的《协议书》系平等主体之间就相关民事权利义务关系的达成的协议。双方在履行该协议过程中产生的纠纷不属于行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款（四）项、第五十一条第二款之规定，对秦皇建材公司的起诉裁定不予立案。

重庆市高级人民法院（2015）渝高法行终字第00350号行政裁定认为，秦皇建材公司请求解除其与万州土地收储中心签订的《协议书》，该《协议书》系平等主体之间就相关民事权利义务关系达成的协议，双方在履行该协议过程中产生的纠纷不属于人民法院行政诉讼受案范围，市二中法院依法作出不予立案裁定并无不当，秦皇建材公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回秦皇建材公司上诉，维持原裁定。

秦皇公司申请再审称：《协议书》属于行政协议。理由是：一、《协议书》订约主体并非平等民事主体，万州土地收储中心并不具备收回土地使用权并实施行政补偿的职权，其签订《协议书》的行为，属于受万州区政府委托行使行政职权的行为；二、《协议书》明确载明订立协议的目的是“因实施万州长江三桥南桥头建设及规划调整需要”，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十一条规定的“行政机关为实现公共利益或行政管理目标”，具有公益性；三、《协议书》的主要内容为提前收回申请人依法取得的国有土地使用权，并对申请人进行补偿，属于行政机关行使职权、履行行政职责的行为；四、《协议书》的主要条款、权利义务等内容，均属于行政法上的权利义务，而非平等自愿、等价有偿的民事权利义务；五、《协议书》签订过程根本不存在平等协商；六、《协议书》约定将具有行政协议性质的行政争议提交仲裁，旨在规避司法监督，剥夺申请人提起行政诉讼的权利，应属无效条款。因此，一、二审法院认定《协议书》为平等主体之间就相关民事权利义务关系的达成的协议、不属于行政诉讼受案范围，裁定不予立案错误。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。根据上述规定，行政协议纠纷属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，因实施万州长江三桥南桥头建设涉及公共利益需要，万州区政府批准收回秦皇建材公司国有土地使用权，具有法定职权和法定理由。

《土地储备管理办法》第二条第二款规定：“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担”。第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”。《万州区土地收购储备实施办法》第四条规定：“区土地收储中心受区土地行政主管部门的委托，具体实施土地收储工作”。也就是说，土地储备机构只是市、县级人民政府批准成立的事业单位，《土地储备管理办法》并没有授权其实施收回国有土地使用权的行为，市、县级人民政府或国土资源管理部门可以委托土地储备机构实施收回国有土地使用权的行为。本案中，万州区土地收储中心《土地收储方案》亦规定“收回主体为区政府，收储具体实施单位为万州区土地收储中心”。万州府土【2014】106号批复将案涉国有土地使用权收回，并要求万州土地收储中心具体实施土地收储工作，与秦皇建材公司签订《协议书》。因此，万州土地收储中心与秦皇建材公司签订《协议书》，实质上是受万州区政府委托实施的行为，应当视为万州区政府行使行政职权的行为，《协议书》的签订主体并非平等民事主体，双方属于管理与被管理的关系。同时，《协议书》内容涉及收回秦皇建材公司国有土地使用权和补偿事宜，具有行政法上的权利义务关系。综上，万州土地收储中心与秦皇建材公司签订《协议书》属于行政协议，一、二审法院认定《协议书》系平等主体之间就相关民事权利义务关系达成的协议，不属于行政诉讼受案范围，裁定不予立案违反相关法律规定。

《中华人民共和国仲裁法》第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。本案中，《协议书》约定由重庆仲裁委员会（渝东仲裁院）仲裁。因《协议书》属于行政协议，秦皇建材公司起诉不受该约定仲裁条款的约束。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。本案中，万州土地收储中心受万州区政府委托与秦皇建材公司签订《协议书》，秦皇建材公司起诉请求解除《协议书》，以万州区政府作为被告并无不当。

综上，秦皇建材公司申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

指令重庆市高级人民法院再审本案。

审　判　长　　龚　斌

代理审判员　　袁晓磊

代理审判员　　梁　爽

二〇一七年六月十六日

书　记　员　　李　旸