【中文关键词】 PPP协议；公私法律关系；特许经营；行政协议

【摘要】 PPP协议的法律问题伴随着我国主推PPP模式而产生，然而我国PPP协议的出现也导致了理论与实务中对公私法律关系认知的模糊、界分的困难及争议解决方式的争论不休，同时也导致了若干学术概念的混同。以PPP协议法律问题中首先需要清楚认识公私法律关系的界分为主题，针对我国最高法院相关的判例所呈现出的问题，分析我国PPP协议在公私法律关系界分中的问题，提出构建我国PPP协议公私法律关系界分模式的建议，在当前具有实际意义。

【全文】

一、问题的提出

2014年以来，政府在公共服务领域注重社会资本的运用，大力推广政府与社会资本合作以进行公共管理模式的创新。仅2016年我国PPP项目入库共计11260个，投资额达13.5万亿元。[1]与PPP项目迅猛发展的现状相对的是，目前我国对政府与社会资本合作的法律规制并不完善，甚至存在相互矛盾的地方。财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》[2]第28条、《PPP项目合同指南(试行)》[3]第20节、发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(2014年版)[4]第73条、《政府与社会资本合作法(征求意见稿)》第49规定，双方发生争议且无法达成一致时，可以选择仲裁或诉讼的方式进行争议解决。从部委文件及《政府与社会资本合作法(征求意见稿)》看，有关PPP协议的争议应采用民事方式解决。自2015年5月1日生效的新《行政诉讼法》规定，特许经营协议等行政协议案件应当纳入行政诉讼。[5]后最高人民法院2015年发布的《行政诉讼法司法解释》第11条对《行政诉讼法》第12条第1款中提及的行政协议进一步解释为“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。从《行政诉讼法》及其司法解释的角度看，行政机关与私主体订立的为实现公共管理目标、具有行政法权利义务内容的协议均应适用行政诉讼。在这样的背景下，我国学界展开了一场关于我国PPP协议的法律性质及其争议解决方式的热烈讨论。

PPP协议究竟属于行政协议还是民事合同，直接关系到PPP协议的相关规则适用及救济途径的选择。目前我国学界的争论主要有三种观点：PPP协议属于民事合同；[6]PPP协议属于行政合同；[7]PPP协议属于混合性质合同。[8]

从我国法院的裁判书观察，“民事合同说”和“行政协议说”均得到了部分支持，但学说观点并不代表判决书的逻辑。[9]在此须特别指出，目前我国对PPP协议和特许经营协议并未作严格区分，笔者认为我国PPP协议应为广义上的政府与社会资本合作协议，包含特许经营协议。[10]此外，由于我国PPP项目尚处于起步阶段且项目合作周期长，尚未有代表性的诉讼案件出现。因此，特选取PPP协议中政府特许经营协议相关案件予以分析。

“新陵案”[11]中最高院认为，合同一方当事人的行政主体身份并不影响争议的独立性，也并不必然决定一方当事人为行政机关的特许经营协议适用行政诉讼。综合考虑双方签订的合同的营利性目的以及合同双方以合同条款的方式转化了其中可能涉及公权力行使性质的行为，最终将该合同定性为民商事合同，适用《民事诉讼法》相关规定。但是，在“和田市人民政府与新疆兴源建设集团有限公司其他合同纠纷上诉案”[12]中，最高法院认为，虽然案涉合同是双方基于协商签订的规定双方权利义务关系的合同，但是特许权的授予等内容均体现政府在合同签订中的特殊地位，且特许经营权的授予属于行政许可行为，不能因行政行为以合同的方式做出而否认其行政性质。无独有偶，最高法院在“商丘新奥燃气有限公司与商丘昆仑燃气有限公司侵权责任纠纷申请再审案”[13]中认为，在行政机关未明确双方之间的特许经营协议所涉区域范围时，直接认定被特许人依协议享有的特许经营权区域范围，超出了人民法院民事裁判的范畴。

在前述由最高院终审的案件中，法官对特许经营合同性质的认定截然不同。而法院对上诉案件中所采用的处理方法表明，目前我国司法界对现有的PPP协议性质尚未形成共识，更多的依赖于法院对个案的裁判，统一认识亟待形成。

笔者认为，在我国当下PPP协议中的公法与私法法律关系的界分依然是一个非常混乱的问题，因此学者们对公法与私法属性问题及纠纷解决的方式一直争论不休。一则是我国学术体系中对于PPP协议的核心特征及其公私二分的问题尚不明晰，二则是因为以行政协议为基础相关凸显的实务问题在立法与司法中尚处于探索阶段。本文仅就PPP协议公私法律关系界分问题，结合我国具体的案例，针对我国现存的争议问题，在借鉴相关国家经验的基础上，探索我国PPP协议公法法律关系与私法法律关系界分模式的建立。

二、我国现有典型案例引发的的争议

(一)“新陵案”所引发的纠纷解决方式之争

“新陵案”双方的争议点主要在于应当适用民事诉讼还是行政诉讼审理案件，辉县市人民政府未能履行“路段两端的界限等相关问题的协调工作”，导致该建设路段成为断头路无法通行，造成新陵公司的经济损失。显然，双方发生的争议是在道路建设的过程中，因辉县市人民政府未履约而产生的，属于合同的履行阶段。履行阶段中双方的权利义务已在合同中明确约定，辉县市人民政府未按合同条款履行“协调路段两端公路衔接”义务，不涉及公法性质的行政行为。“未能协调道路两端的工作”并不是出于公共利益等考量而进行的违约，仅是违反合同中约定的义务。因此，辉县市人民政府的违约行为导致新陵公司的经济损失理应依照《合同法》予以赔偿。

(二)“和田案”所引发的政府单方解除权的性质问题

2004年和田市人民政府与新疆兴源建设集团有限公司(以下简称兴源公司)就和田市天然气利用项目工程的投资建设签订《和田市天然气利用项目合同》，合同约定项目正式运营后兴源公司享有20年自主经营权。双方又于2006年2月20日签订合同书，约定和田市政府借款给兴源公司700万元用于购买输气高压管线等材料，兴源公司应于2006年3月30日前归还，若兴源公司未按期归还借款，则废止双方签订的《和田市天然气利用合同》第5条第8款的内容。后因项目运营不力，和田市政府于2008年9月向兴源公司及其子公司和田天瑞燃气有限责任公司(以下简称天瑞公司)出具合同解除通知函并同意和田市建设局接管该项目运营，建设局接管后向和田市人民法院申请诉前财产保全。天瑞公司认为和田市政府单方解除合同的行为不符合法律之规定。同年12月，和田市政府向和田市人民法院提起诉讼要求解除双方签订的合同，兴源公司提出管辖权异议申请。后该案移交至新疆维吾尔自治区高级人民法院。新疆高院对该案的审理主要集中在天瑞公司主体资格、合同的性质、和田市政府解除合同的效力、和田市政府主张的借款垫资四个方面。由于篇幅有限，下文仅针对和田市政府解除合同的效力问题予以论述说明。

新疆高院认为，首先，双方发生纠纷后和田市政府按照《合同法》相关规定通知兴源公司，不存在撤销特许经营权的行政行为。其次，依照和田市政府提供的双方于2006年2月20日签订的协议来看，兴源公司未按期还款的行为只影响到《和田市天然气利用项目合同》第5条第8款的规定，并不导致整个合同的解除。和田市政府以此要求解除合同不符合我国《合同法》关于合同解除法定条件[14]的规定。再次，和田市政府提出的兴源公司运营不力致使大面积停气的情况，经相关证据表明并非兴源公司的单方行为，不能完全归责于兴源公司、天瑞公司。最后，和田市政府提出的天瑞公司存在偷税漏税、不法经营等问题的真实性还有待确认，并且这些问题属于企业管理问题，不是合同解除的依据。因此，新疆高院认为和田市政府解除合同的行为无效，其同意下属建设局监管的行为也不具有法律依据。[15]

和田市政府不服新疆高院的判决，向最高人民法院提起上诉，主张原审法院对法律关系认定错误，其对《和田市天然气利用项目合同》及《补充合同》的解除系通过撤销兴源公司的特许经营权实现的，属于合法有效的行政行为，具有充分的事实和法律依据。最高院经审理认为，虽然案涉合同一定程度上体现双方协商一致的特点，但是合同中特许经营权的授予、经营内容、范围和期限的规定均体现了政府在合同中的特殊地位。其中特许经营权的授予属于行政许可行为，不能因其通过合同形式取得而否定该行为的行政性质。综上，该案不属于民事案件受案范围，当事人可依据相关行政法规定另行提起行政诉讼。[16]

“和田案”中双方的争议焦点为和田市政府单方解除特许经营协议的效力。本案中，和田市政府在合同的履行阶段解除了双方签订的协议，在协议履行过程中，行政机关单方面解除协议应属于民事诉讼的受案范围，应依照《合同法》相关规定判断协议是否得以解除。但是，正如该案中和田市政府在上诉书中所称，其与兴源公司合同的解除是基于依法撤销特许经营权所致，属于具体行政行为，而不是在私法层面单方解除协议的行为。不难发现，在履行阶段中也确实可能会出现行政机关行政行为变更的情况。该案中和田市政府做出解约行为有可能是以行政机关身份做出的撤销特许经营权，也有可能是基于平等主体身份做出的解除合同。我们需要依具体案情对该行为性质予以分析判断。最高院认为，虽然兴源公司作为协议一方当事人的目的在于获利，但是行政机关签订协议的目的是建设并提供公共产品服务，具有公益性。同时，案涉特许经营权的授予属于行政许可行为，其行政行为性质并不因其通过合同方式实现而改变。最高院裁定该案不属于民事案件受理范围，当事人可依据相关行政法规定另行提起行政诉讼。

三、我国PPP协议的公法与私法法律关系界分模式之构建

对于混合了公私法律关系的事实行为，区分其中的公法法律关系和私法法律关系在公私二分的国家中显得尤为重要。由于我国PPP协议采取的是一个较为宽泛的概念，包含了诸如特许经营协议、政府采购协议、行政协议等相关概念。[17]基于此，笔者认为，以合同群中每个合同中的权利义务关系予以界分PPP协议中的公私法律关系，从而建立我国的PPP协议公私法律关系界分模式，为我国PPP协议相关法律问题的进一步研究奠定基础。

(一)我国的PPP协议属于行政协议的一种

我国的PPP协议属于行政协议的一种，[18]其中既包含民事合同，也包含行政合同，还有行政机关以私法主体身份参与的合同。[19]行政机关在PPP协议中既享有公法授予的公共管理职能，同时又具有对公共管理职能从属性的民事主体资格和民事权利能力。[20]因此，我们一方面必须认识到，行政机关以民事法人身份参与民事活动的行为应适用民法，[21]另一方面也要承认，民法不可能适用于全部的PPP协议，其中涉及行政权行使等问题是民法无法解决的。

首先，我国部分民法学者主张，完全适用民法处理政府采购合同、国有建设用地使用权出让合同、经济协作合同等PPP协议，佐之以普通法系国家无行政合同而数百年间并无不妥的证据。然而，这种对普通法系国家合同的解读是一种误解。[22]普通法系国家虽不存在行政合同或行政契约的概念，但这不意味着普通法系国家所有的契约均使用私法规则。美国学者认为PPP中始终蕴含着政府的管理职能，政府需要对其承担最终责任。[23]因此，在美国政府合同中除私法规则外，还需适用一些特殊规则。[24]分析我国民法学者拒绝行政法介入上述合同之原因，多出于对行政权的“恐惧”，认为行政机关权力过于强势，可能出现“某些领导为索贿受贿就以废除政府采购合同、政府招商引资合同、国有建设用地使用权出让合同、探矿权转让合同、农村土地承包合同、国有企业租赁承包经营合同、经济协作合同、科技协作合同等相威胁，逼迫相对人就范”的情形，主张把权力关进制度的笼子里，将上述合同归为民事合同以弱化行政权对合同及其履行的干涉，从而达到保护相对人权益的目的。[25]然而，民法无法将权力关进制度的笼子，因为民法规范的法律关系强调的是在平等主体之间的，基于此，首先排斥了对公权力的管辖。

其次，针对民法学者提出的行政机关可能通过行政行为逃避其本应承担的民法违约责任这一问题，我们可以借鉴英美合同上的“近因理论”(proximate cause)予以解决。[26]即截取最接近的因果链条，判断行政机关中止、解除合同等行为是属于公法上的行政行为还是私法上的违约行为。通过对行政机关行为性质、合法性予以判断，我们可以进而推出行政机关是否需要对无过错相对方予以赔偿或补偿，以及行政机关是承担公法上的赔偿补偿责任还是民法上的违约赔偿责任。须知行政机关的公法责任与私法责任是不能相互替代的。行政机关因形势变更或重大公共利益考量作出的合法行政行为若对无过错相对方造成损失，亦需要承担补偿责任；反之即使行政机关对相对方进行了私法上的赔偿也不会替代其本身行政行为违法所应承担的公法责任。

最后，民法学者提出的行政法官对政府采购合同等合同本身及相关法律调整规范不够熟悉可能造成案件审理的困难，完全可以通过由行政法官和民事法官共同组成合议庭审理案件的方式解决。

(二)我国PPP协议公法与私法法律关系界分之模式

在认定PPP协议为行政协议的基础上，鉴于PPP协议的长期性与融资性，对我国行政协议的理论与实践问题具有发展性意义。

笔者认为，我国PPP协议应当建立具有主合同与从合同之分的合同群模式作为公私法律关系界分的形式标准，并依据合同群中每个合同中的权利义务关系的具体分析作为界分公私法法律关系的实质标准，[27]其中的难点在于对公法法律关系的判断。尽管行政机关在PPP协议中的行为方式具有自由选择性，但是公法法律关系的判断，并不是依据协议中当事人的主观意思来自由选择而设定的，这一区别不仅仅是公私法法律关系界分的标准及相关概念性问题的辨析，更关乎我国实体法规则的适用及未来行政法治的理性发展。

首先，形式性的公私法律关系模式是引导我国PPP协议走向实质性界分模式的第一步，具有规范化及基础性意义。我国PPP协议的主合同应当包含合同目的、政府承诺、直接涉及公权力运行及公共利益的内容、合同中政府的优益权等内容，也就是说，涉及到公法中的权利义务关系问题，应该明确写在主合同中，而公法的介入，也仅仅限于对主合同中公法权利义务关系的审查，纯粹的民事问题应当规定在从合同中，只能适用民法的规则予以审查。

其次，通过主合同和从合同的方式厘清我国PPP协议中的公私法律关系是一种形式意义的界分方法，实质性的界分方法还是要对合同中法律关系的客体予以分析，且具体分析公权力在法律关系内容，即权利义务关系中的地位与作用。一般可表现为合同缔结或者履行中公权力的特殊作用，包括行政机关主动强制力、优势地位，以及左右法律关系或法律事实。[28]

由于目前我国PPP协议中多将诸如行政许可等行政行为通过合同条款予以转化，对于这种以合同方式替代行政行为的协议，或者以行政行为为标的的协议，或者以行政行为为前提的协议，或以行政行为为交换条件的协议，属于具有公法法律关系内容的问题，均应归为主合同。由于上述合同均涉及公权力行使，因此需要依据公法介入审查。[29]主合同之外的从合同则包含具体的业务承包合同、融资合同、担保合同、债权人之间的合同、股东之间的协议等，属于纯粹的民事合同，适用民法规则解决争议。

再次，公法责任与私法责任界分明确，不可相互取代或相互免除。也就是政府承担了行政法上的责任之后，并不免除民法上的违约责任、补偿责任等。同样，民法责任也不能免除行政法责任的承担。这样就可以有效地阻却政府用财政的钱来免除因牺牲国家利益与公共利益的失职行为而需承担的行政法上的责任，以及由此引发的政治风险、违法风险与社会风险责任。

最后，采用主合同和从合同的模式划分我国PPP协议的公私法律关系是具有可行性的。

(1)我国《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)将“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”均纳入行政诉讼的受案范围。[30]在法律上确定了PPP协议中的主合同受行政诉讼管辖。

(2)我国2017年10月1日起施行的《民法总则》中，规定了机关法人这一主体，在法律上确定了PPP协议中的从合同适用民法相关规则。从合同中，行政机关与私主体双方平等地从事民事活动，履行民事法律义务，承担民事法律责任。同时，机关法人作为特别法人的基础，是机关公共管理职能与民事主体能力的分离。[31]严格区分行政机关的公法法律关系和私法法律关系是机关法人以民事主体身份参与民事活动的现实前提，也是PPP协议能否适用民法规则的逻辑起点。

(3)我国《行政诉讼法》允许当事人提起行政附带民事诉讼。[32]PPP协议中若行政机关单方面变更或解除合同的行为造成了无过错相对方经济损失时，相对方可以在要求审查行政行为是否合法的同时，提出民事违约之赔偿。这种法律制度上的规定，保护了私主体的合法权益，有利于调动私主体参与PPP的热情与动力。

(4)PPP协议的纠纷解决方式并不排斥仲裁，但是涉及到政府行为的行政法律关系部分，是明确排斥民事仲裁的。按照我国《仲裁法》第3条规定，仲裁机构只能受理民商事案件。[33]

因此，PPP协议中涉及公法法律关系的主合同是不能由仲裁机构仲裁的，否则仲裁机构的行为违法。那么，是不是只要涉及主合同中的公法法律关系就一定要提起行政诉讼呢？笔者认为，也不尽然。仲裁分为民事仲裁与行政仲裁，例如我国的劳动仲裁制度就是典型的行政仲裁。[34]关于PPP协议的纠纷解决，建议政府可以探索先走内部行政仲裁的途径，或者按照《行政复议法》的规定对行政协议先行复议，不服的再提起行政诉讼。

综上，本文所探讨我国PPP协议中公法与私法法律关系的界分，仅仅是PPP协议相关法律问题的基础。作为兼具长期性与融资性特性的行政协议，我国PPP协议的研究还有很多需要明晰的问题，进一步的深入研究尚待展开。

(责任编辑：王青斌)

【注释】 *基金项目：本文系国家社科基金青年项目“行政法视野中的成本收益分析方法研究”(15CFX034)的阶段性成果。感谢满艺姗博士对前期资料的整理。

[1]《2016年全国PPP项目投资13.5万亿元》，政府与社会资本合作(PPP)研究中心，http:// www.pppcenter.org.cn/xydt/xyxw/201702/091946aC9.html.(最后访问日期：2017年8月12日)。

[2]参见《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。

[3]参见《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》附件。

[4]参见《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》附件。

[5]《中华人民共和国行政诉讼法》第12条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”

[6]参见辛柏春：《BOT项目协议的法律性质》，载《行政与法》2005年第5期；周兰萍：《PPP的法律性质何在》，载《施工企业管理》2014年第9期；周兰萍：《PPP特许权协议的民事法律性质及立法建议》，载《建筑》2015年第2期。

[7]参见邢鸿飞：《政府特许经营协议的行政性》，载《中国法学》2004年第7期；李霞：《公私合作合同：法律性质与权责配置——以基础设施和公用事业领域为中心》，载《华东政法大学学报》2015年第3期。

[8]参见湛中乐、刘书燃：《PPP协议中的法律问题辨析》，载《法学》2007年第3期；邓敏贞：《公用事业公私合作合同的法律属性与规制路径——基于经济法视野的考察》，载《现代法学》2012年第3期。

[9]相关案例参见辉县市人民政府与河南新陵公路建设投资有限公司合同纠纷上诉案，最高人民法院[2015]民一终字第244号民事裁定书；北京北方电联电力工程有限责任公司与乌鲁木齐市交通运输局合同纠纷管辖权异议上诉案，最高人民法院[2014]民二终字第40号民事裁定书；和田市人民政府与新疆兴源建设集团有限公司其他合同纠纷上诉案，最高人民法院[2014]民二终字第12号民事裁定书；商丘新奥燃气有限公司与商丘昆仑燃气有限公司侵权责任纠纷申请再审案，最高人民法院[2015]民申字第256号民事裁定书。

[10]特许经营协议作为PPP协议的一种，应满足社会资本方在特许经营区域内享有排他性经营权并承担特许经营区域内普遍服务义务的特点。应在日后的研究中注意区别此二者。

[11]辉县市人民政府与河南新陵公路建设投资有限公司合同纠纷上诉案，最高人民法院[2015]民一终字第244号民事裁定书。

[12]最高人民法院[2014]民二终字第12号民事裁定书，以下简称“和田案”。

[13]最高人民法院[2015]民申字第256号民事裁定书，以下简称“商丘案”。

[14]《中华人民共和国合同法》第94条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：(一)因不可抗力致使不能实现合同目的；(二)在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；(三)当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；(五)法律规定的其他情形。”

[15]参见新疆维吾尔自治区高级人民法院[2009]新民二初字第1号民事判决书。

[16]最高人民法院[2014]民二终字第12号民事裁定书。

[17]目前我国学界对PPP协议、政府特许经营协议、政府采购协议、行政协议等概念存在混淆与混同。关于相关概念学理界分，将在后续的研究中进一步明确，本文采取广义的PPP协议的范畴与特性，仅对PPP协议的法律关系的界分进行探讨。

[18]法国在立法中明确规定PPP合同是行政合同。2004年法国第一部PPP模式公私合作合同行政法规指出，PPP合同属于典型的行政合同。后法国国民议会于2008年7月28日颁布PPP模式公私合作合同法律，将PPP模式公私合作合同的范围在原来工程合同、货物合同基础上扩展为工程、货物、服务合同。该法对PPP模式公私合作合同中的合作关系、涉及领域、期限、风险、盈利模式、投资方式等都做了较为清晰的定义，同时还对PPP模式公私合作合同中公共服务与私营经营的界限予以划分，对涉及公私法中行政法院与普通法院之间的诉讼案件管辖权作出了解释。参见徐琳：《法国公私合作(PPP模式)法律问题研究》，载《行政法学研究》2016年第3期。

[19]德国行政法上将其称为行政私法，参见[德]哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第35-54、186页；吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第11页。

[20]于安：《有利于建设廉洁政府法治政府》，清华大学公共管理学院官网，http://www.sppm.tsinghua.edu.cn/jsfc/26efe4895b10839a015b233405a50015.html.(最后访问日期：2017年8月13日)。

[21]参见《中华人民共和国民法总则》第96、97条。

[22]英美等国政府合同(government contract)和采购合同(procurement contract)原则上一般适用私法规则，但由于一方主体为行政机关的特殊性，还需要适用一些特别规则。判断这种合同是否适用司法审查，需甄别合同是否具有行政机关以合同方式执行管理或公共规制的任务这种公法因素。此外，美国还在大型行政机关中设有名为“合同上诉委员会”(Boards of Contract Appeals)的行政裁判所专门负责政府合同的裁决。See P. P Craig, Administrative Law, Sweet & Maxwell, 1994, pp.567-568；参见[美]Daniel J. Mitterhoff，杨伟东、刘秀华译：《构建政府合同制度——以美国模式为例》，载《行政法学研究》2000年第4期。

[23] See Darrin Grimsey, Mervyn K. Lewis, “Are Public Private Partnerships value for money? Evaluating alternative approaches and comparing academic and practitioner views”, Accouting Forum 29(2005)pp.345-378.

[24] See David Foulkes, Administrative Law, Butterworth, 1982, p.339.

[25]崔建远：《行政合同族的边界及其确定根据》，载《环球法律评论》2017年第4期。

[26]“近因理论”指由被告对作为“近因”的违约行为给原告造成的损失负责赔偿。参见崔建远：《行政合同族的边界及其确定根据》，载《环球法律评论》2017年第4期。

[27]日本在其PFI(Private Finance Initiation)中即采用合同群的模式。日本2013年修改发布的《关于PFI项目合同的指导方针》全面介绍了PFI项目合同体系，说明项目各方在PFI项目中的角色及订立的合同，阐述PFI项目合同的主要内容和核心条款，具体分析了合同条款中的风险分担原则、基本内容和权利义务安排，并对服务对价的支付进行了规定。依照日本《关于PFI项目合同的指导方针》相关内容，PFI项目合同体系包含PFI项目合同、项目关联合同、融资合同、担保相关合同、债权人之间的合同、股东之间的协议。

[28]参见于立深：《行政协议司法判断的核心标准：公权力的作用》，载《行政法学研究》2017年第2期。

[29]目前我国PPP协议中行政许可等行政行为的作出，均通过合同条款的方式予以转化。但是法院对以合同条款方式转化行政行为的合同法律性质判断，有着截然不同的结论。通过分析相关判决书，笔者认为法官更多地是在分析具体争议的性质而非此类合同的法律性质。针对这类以契约方式转化行政行为的合同应如何受到公法规制，有待在日后的研究中进一步明晰。

[30]参见《适用解释》第11条。

[31]参见于安：《有利于建设廉洁政府法治政府》，清华大学公共管理学院官网，http://www.sppm.tsinghua.edu.cn/jsfc/26efe4895b10839a015b233405a50015.html.(最后访问日期：2017年8月13日)。

[32]《行政诉讼法》第61条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”

[33]《中华人民共和国仲裁法》第3条规定：“下列纠纷不能仲裁：(一)婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；(二)依法应当由行政机关处理的行政争议。”

[34]参见《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第8条规定：“县级以上人民政府劳动行政部门会同工会和企业方面代表建立协调劳动关系三方机制，共同研究解决劳动争议的重大问题。”第9条规定：“用人单位违反国家规定，拖欠或者未足额支付劳动报酬，或者拖欠工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的，劳动者可以向劳动行政部门投诉，劳动行政部门应当依法处理。”　

【期刊名称】《行政法学研究》【期刊年份】 2017年 【期号】 6